Ursula von der Leyen commence son discours à la Semaine technologique italienne en racontant une histoire qui donne à réfléchir. Nous sommes en 2007. Deux amis de lycée, Marco Palladino et Augusto Marietti, se retrouvent dans un petit garage de Milan avec le strict minimum en matière de programmation et une idée qu'ils considèrent comme gagnante. Pendant trois ans, ils ont parcouru l'Italie à la recherche de financements. La réponse était toujours la même : trop jeunes, projet trop audacieux, trop risqué.
Ils ont donc fait leurs valises et sont partis pour San Francisco. Il ne leur a fallu que deux semaines pour trouver leur premier investisseur. Peu après, leur startup Kong est devenue une licorne. Fin 2024, avec une valorisation de 2 milliards de dollars, elle apparaissait sur les écrans géants de la Nasdaq Tower à Times Square. "C'est incroyable le talent que nous avons en Italie et en Europe", a déclaré Von der Leyen en italien. "Parfois, cependant, cela ne suffit pas.
Vous avez également besoin d'un environnement favorable. Je veux une Europe qui soit à la hauteur de vos exigences".
L'histoire de Kong n'est pas un cas isolé. Elle est le symptôme d'un retard structurel qui vide l'Europe de ses meilleurs talents. Le président de la Commission européenne entend s'attaquer à ce problème en présentant l'une des propositions les plus ambitieuses pour stimuler la compétitivité du Vieux Continent : le "28e régime", un nouveau cadre juridique facultatif qui devrait révolutionner la manière dont les start-ups et les PME innovantes opèrent dans l'Union.
Les chiffres présentés par Mme Von der Leyen à Turin sont éloquents. "Le premier problème, le plus évident, est le manque de financement. Et je vais vous dire une chose qui va vous surprendre : ce ne sont pas les capitaux qui manquent en Europe". L'épargne des ménages européens s'élève à près de 1 400 milliards d'euros, contre un peu plus de 800 milliards aux États-Unis. Pourtant, quelque chose ne va pas : en Europe, seuls 24 % du patrimoine financier des ménages sont investis en actions, contre 42 % aux États-Unis.
Résultat ? Un tiers des licornes européennes finissent par quitter le continent. En Italie, bien que les investissements en capital-risque aient augmenté de 600 % en dix ans, le nombre de licornes reste faible. " Nous ne pouvons accepter que nos talents les plus brillants soient contraints de partir pour réussir", a déclaré Mme Von der Leyen depuis l'OGR de Turin.
"Nous vivons à une époque où une ligne de code peut traverser le continent en une milliseconde, alors que la start-up qui l'a créée reste bloquée à la frontière", a déclaré le président de la Commission. Le marché unique est fragmenté. Trop souvent, il est plus facile de se développer sur un autre continent qu'en Europe. Traiter avec 27 législations et bureaucraties différentes peut devenir un cauchemar".
C'est dans ce contexte que Mme Von der Leyen a annoncé la solution depuis l'auditoire de l'Italian Tech Week : "La Commission propose une approche totalement nouvelle pour changer la manière dont les entreprises innovantes opèrent en Europe : le 28e régime. La proposition législative arrivera sur la table à Bruxelles au début de l'année 2026.
"Je veux qu'il soit vrai pour vous ce qui est vrai pour une startup de San Francisco qui se développe aux États-Unis", a-t-il déclaré en regardant les jeunes innovateurs présents à l'OGR. Le 28e régime devrait permettre aux jeunes entreprises européennes d'opérer dans toute l'UE avec un ensemble de règles unifiées, sans avoir à naviguer entre 27 réglementations nationales différentes.
Le président a également annoncé d'autres mesures visant à soutenir l'écosystème technologique européen : le fonds Scaleup Europe, qui prévoit des investissements de plusieurs milliards de dollars en partenariat avec des particuliers pour soutenir des secteurs stratégiques allant de l'intelligence artificielle aux technologies quantiques, et la stratégie "AI First" visant à accélérer l'adoption de l'intelligence artificielle en Europe.
Mais c'est le 28e régime qui est la proposition qui pourrait réellement changer les règles du jeu. Il ne s'agit certainement pas de démanteler notre législation : il s'agit de règles convenues qui apportent certitude et prévisibilité. Mais nous devons simplifier pour faciliter l'innovation", a souligné Mme Von der Leyen.
L'idée du 28e régime que Mme Von der Leyen a annoncée à Turin ne vient pas de nulle part. Il s'agit de l'une des principales recommandations du rapport sur la compétitivité européenne que Mario Draghi a présenté en septembre 2024 à la demande de Mme Von der Leyen. L'ancien président de la BCE et premier ministre italien avait identifié la fragmentation réglementaire comme l'un des principaux obstacles à la croissance des entreprises européennes innovantes.
Dans son rapport, Draghi a rappelé un fait implacable que Von der Leyen reprendra plus tard dans ses discours : aucune entreprise de l'UE ayant une capitalisation boursière de plus de 100 milliards d'euros n'a été créée de toutes pièces au cours des cinquante dernières années, alors qu'aux États-Unis, les success stories se multiplient. Le problème ? Les jeunes pousses européennes doivent composer avec 27 réglementations nationales différentes, un labyrinthe bureaucratique qui ralentit la croissance et pousse de nombreuses entreprises à s'installer à l'étranger.
Enrico Letta, dans son rapport sur le marché unique intitulé "Bien plus qu'un marché" présenté en avril 2024, avait également proposé cette solution : "Cette idée d'un 28e régime ou d'un 28e État virtuel vise à trouver un compromis entre la volonté de tous les États membres de maintenir leurs propres réglementations et la nécessité de procédures accélérées pour les investissements.
La proposition a ensuite trouvé sa place dans les agendas officiels de la Commission. Dans son discours sur l'état de l'Union, le 10 septembre à Strasbourg, Mme Von der Leyen a inclus le 28e régime dans la feuille de route pour le marché unique jusqu'en 2028, aux côtés d'autres objectifs tels que la cinquième liberté pour la connaissance et l'innovation.
Le 28e régime s'inspire directement des États-Unis, et plus particulièrement du Delaware. Ce petit État de la côte est américaine a créé un système réglementaire si favorable aux entreprises que 67 % des sociétés Fortune 500 - de Walmart à Amazon, d'ExxonMobil à Apple - ont choisi de s'y constituer en société.
Le succès du modèle du Delaware réside dans sa simplicité : un seul ensemble de règles, des procédures rapides et efficaces, des coûts peu élevés. Une start-up californienne peut se développer et lever des fonds dans l'ensemble des États-Unis sans avoir à s'occuper de 50 législations nationales différentes. En revanche, comme l'a admis Mme Von der Leyen, "nos jeunes entreprises innovantes doivent faire face à 27 réglementations différentes. Nous voulons proposer un 28e régime qui leur donnera accès à l'ensemble du marché unique et leur permettra de se développer".
Le 28e régime n'est pas destiné à remplacer les lois nationales, mais à offrir une alternative volontaire. Les start-ups et les PME innovantes pourront choisir de s'établir sous ce nouveau statut juridique européen, en bénéficiant des avantages suivants :
Selon le guide de la compétitivité présenté par Mme Von der Leyen, la proposition devrait être formellement présentée au cours du premier trimestre 2026.
L'initiative a recueilli le soutien de tous les partis de l'écosystème technologique européen. La pétition EU Inc, créée en 2023 pour promouvoir le 28e programme, a recueilli des dizaines de milliers de signatures et le soutien d'entreprises telles que Stripe, Wise, Revolut et DeepL, ainsi que d'investisseurs et de sociétés de capital-risque comme Index, Atomico, Sequoia et Lightspeed.
Parmi les partisans de cette initiative figurent d'éminents entrepreneurs technologiques tels que Niklas Zennström (fondateur de Skype), Paul Graham (cofondateur de Y Combinator) et Patrick Collison (Stripe). Le commissaire irlandais à la justice, Michael McGrath, a été désigné pour diriger les travaux de mise en œuvre.
Les données présentées par M. Von der Leyen à Turin et dans ses discours ultérieurs dressent un tableau alarmant du retard technologique de l'Europe :
"Nous savons que le nombre de licornes est encore trop faible et qu'un tiers d'entre elles finissent par quitter notre continent", a rappelé Mme Von der Leyen à Turin. " C'est un signal d'alarme que nous ne pouvons pas ignorer.
Malgré le large consensus politique, le chemin vers le 28e régime ne sera pas sans obstacles. Les expériences passées, telles que la"Societas Europæa" (Société européenne), ont montré combien il est difficile de créer des instruments juridiques véritablement uniformes lorsque 27 États membres veulent conserver leurs prérogatives législatives.
Selon les experts, la clé du succès réside dans l'approche volontaire : le 28e régime n'impose pas de modifications aux législations nationales, mais offre une alternative à ceux qui souhaitent opérer à l'échelle européenne. Il s'agit d'un compromis qui pourrait fonctionner là où d'autres tentatives ont échoué.
Le 28e programme s'inscrit dans le cadre plus large du Compas pour la compétitivité européenne, qui vise à réduire les charges administratives de 25 % pour les entreprises et de 35 % pour les PME. Mme Von der Leyen a déclaré que "l'Europe a tout ce qu'il faut pour réussir dans la course au sommet. Mais, dans le même temps, nous devons corriger nos faiblesses pour regagner en compétitivité".
La stratégie est basée sur les recommandations des rapports Draghi et Letta et comprend d'autres mesures telles que l'Union de l'épargne et de l'investissement, les gigafactories de l'intelligence artificielle et les plans d'action pour les matériaux avancés, les technologies quantiques et la robotique.
Lors du sommet européen de Budapest en novembre 2024, Mme Von der Leyen a réaffirmé : "Les jeunes entreprises innovantes nous disent qu'il est très difficile pour elles d'entrer dans la dimension du marché unique, car elles doivent souvent faire face à 27 réglementations différentes. Avec le 28e régime, elles auront accès à l'ensemble du marché unique et auront la possibilité de se développer".
Le discours de Mme Von der Leyen à la Semaine italienne de la technologie, le 3 octobre, a eu lieu quelques semaines après son discours sur l'état de l'Union à Strasbourg, le 10 septembre 2025, dans lequel elle avait déjà annoncé son engagement en faveur du 28e régime dans le cadre d'une stratégie plus large.
Comme le souligne le rapport Letta, le marché unique reste incomplet, en particulier dans trois domaines : la finance, l'énergie et les télécommunications", a-t-il déclaré à Strasbourg, annonçant une feuille de route pour le marché unique jusqu'en 2028 qui inclut le 28e régime ainsi que la "cinquième liberté pour la connaissance et l'innovation".
Un an après la présentation de son rapport, Mario Draghi a lancé un avertissement clair : "Notre modèle de croissance s'estompe. Les vulnérabilités augmentent. Et il n'y a pas de voie claire pour financer les investissements dont nous avons besoin". Pour Mario Draghi, l'inaction de Bruxelles pourrait menacer la souveraineté et la compétitivité économique de l'Europe.
Le 28e régime constitue une réponse concrète à ce défi. Mais comme l'a dit Mme Von der Leyen à Turin en regardant les jeunes innovateurs présents : "Combien de fois vous a-t-on dit que vous visiez trop haut ? Combien de fois avez-vous pensé qu'il n'y avait plus rien à faire ? Et pourtant, vous êtes là. Non pas parce que vous n'avez jamais échoué, mais parce que vous avez toujours trouvé la force de vous remettre en selle".
Le message est clair : l'Europe possède les talents, les capitaux et les compétences. Ce qui lui manque, c'est un écosystème intégré qui permette à ces ingrédients de se combiner et de générer une innovation compétitive au niveau mondial. Le 28e régime est un outil pour construire cet écosystème.
Je veux que l'avenir de l'intelligence artificielle s'écrive en Europe", a conclu Mme Von der Leyen à Turin. Je veux que la meilleure Europe choisisse l'Europe". L'histoire de Kong, de Marco et Augusto, qui ont dû traverser l'océan pour voir leur talent reconnu, ne peut plus se répéter. C'est l'objectif du 28e régime : permettre aux prochains Kong de naître et de grandir ici, en Europe, chez eux.
Comme l'a dit M. Von der Leyen dans son discours sur l'état de l'Union : "Ce doit être le moment de l'indépendance de l'Europe. Un moment que nous pouvons saisir si nous sommes unis". Le 28e régime est l'un des piliers sur lesquels construire cette indépendance économique et technologique.
Il reste à voir si l'Europe sera capable de passer de la parole aux actes, avant qu'il ne soit trop tard.
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